點擊藍(lán)字關(guān)注我們
摘要
在我國積極探索推進(jìn)信用監(jiān)管體系構(gòu)建，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的過程中，信用承諾作為一種重要手段被引入和提出。本文介紹了信用承諾制度建設(shè)的背景、發(fā)展現(xiàn)狀，從四個方面分析了存在的主要問題，并給出對策建議，以期信用承諾制度能夠充分發(fā)揮正面作用，助推我國信用監(jiān)管體系構(gòu)建，助力社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
關(guān)鍵詞：信用監(jiān)管；信用承諾；信用
一
信用承諾制建設(shè)背景
自國家推進(jìn)“放管服”改革以來，2013-2017年期間，先后取消和下放國務(wù)院部門行政審批事項的比例達(dá)44%，清理規(guī)范國務(wù)院行政審批中介服務(wù)事項達(dá)74%，工商登記前置審批事項壓減87%。在“放”和“服”上，取得了巨大進(jìn)展。但是，“放”并不等于放任自由，還要有相應(yīng)的“管”。目前，國家正在探索推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”和信用監(jiān)管兩種監(jiān)管方式。
在構(gòu)建信用監(jiān)管體系時，信用承諾制度被提了出來。2014年6月，國務(wù)院印發(fā)的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》提出“逐步建立行政許可申請人信用承諾制度，并開展申請人信用審查”。2019年7月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》提出，建立健全信用承諾制度。在辦理適用信用承諾制的行政許可事項時，申請人承諾符合審批條件并提交有關(guān)材料的，應(yīng)予即時辦理，信用狀況較好的，加快辦理進(jìn)度。書面承諾履約情況記入信用記錄，作為事中、事后監(jiān)管的重要依據(jù)。同時，鼓勵市場主體主動向社會作出信用承諾。支持行業(yè)協(xié)會商會建立健全行業(yè)內(nèi)信用承諾制度，加強(qiáng)行業(yè)自律。
在地方上，湖北省、天津市、陜西省等地已出臺信用承諾制建設(shè)相關(guān)制度文件，并作了積極探索嘗試。如2017年10月印發(fā)的《陜西省市場主體信用承諾工作指引》，2018年9月印發(fā)的《湖北省信用辦關(guān)于全面建立信用承諾制度的通知》和《天津市“一制三化”改革信用承諾辦法（試行）》等。
二
信用承諾制建設(shè)現(xiàn)狀
（一）
信用承諾領(lǐng)域
目前，信用承諾應(yīng)用主要集中在行政審批、信用修復(fù)、市場交易三個領(lǐng)域。1.行政審批領(lǐng)域信用承諾主要是指，市場主體在辦理相關(guān)行政審批事項時，根據(jù)國家行政機(jī)關(guān)的要求，就自身的信用狀況，材料的真實性、準(zhǔn)確性和完整性，及違約責(zé)任等作出信用承諾，從而享受容缺受理、提前辦理等便利服務(wù)；2.信用修復(fù)領(lǐng)域信用承諾主要是指，按照“信用中國”網(wǎng)站行政處罰信息信用修復(fù)指南規(guī)定，涉及一般失信行為的行政處罰信息和涉及嚴(yán)重失信行為的行政處罰信息的信用修復(fù)，市場主體作出信用修復(fù)承諾書，作為信用修復(fù)的申請材料之一；3.市場交易領(lǐng)域信用承諾主要是指，市場主體為提高自身形象獲得顧客或合作對象信任，就自身產(chǎn)品的質(zhì)量或者售后服務(wù)作出承諾，向社會公開，并接受社會各界監(jiān)督。
（二）
信用承諾模式
主要有三種應(yīng)用模式：一是“容缺受理”類，市場主體在辦理登記備案、行政審批等事項時，在不能全部提交申請材料的情況下，承諾在一定期限內(nèi)補(bǔ)齊符合法定條件的全部的申請材料，行政機(jī)關(guān)當(dāng)場或在承諾審批時限內(nèi)受理并作出行政審批決定；二是“自我證明”類，市場主體在按照法定程序和條件辦理行政事項時，信用承諾是其中的申請材料之一，市場主體必須按照相關(guān)部門規(guī)定的格式和要求，填寫信用承諾書，自我證明信用狀況，并向社會公開，接受社會監(jiān)督；三是“證明材料替代類”，市場主體在辦理企業(yè)住所（經(jīng)營場所）等注冊登記事項時，只需作出信用承諾，不再提交權(quán)屬證明、租賃協(xié)議等各類證明材料，行政機(jī)關(guān)給予登記辦理。
（三）
信用承諾內(nèi)容
信用承諾內(nèi)容大致可以分為四方面：1.遵紀(jì)守法和履約。承諾嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章，職業(yè)道德或者行業(yè)規(guī)范，嚴(yán)格履行合同、協(xié)議等約定的義務(wù)，不會做出違法失信行為；2.信用狀況。承諾本單位（個人）到目前為止無違法違規(guī)、較重或嚴(yán)重失信記錄；3.申請材料或產(chǎn)品質(zhì)量。市場主體承諾所填報的申請材料真實、準(zhǔn)確和完整，無偽造、編造、隱瞞等虛假行為，產(chǎn)品質(zhì)量或服務(wù)達(dá)到相關(guān)國家或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；4.違約后果。承諾自愿接受行業(yè)主管部門監(jiān)管、整改，在政府部門門戶網(wǎng)站上公示并接受社會各界監(jiān)督，接受信用聯(lián)合懲戒等等。
（四）
信用承諾結(jié)果應(yīng)用
信用承諾履行與否將記入市場主體的信用記錄，作為政府部門事中事后監(jiān)管的參考，主要包括作為是否可以繼續(xù)享受“綠色通道”和“容缺受理”等辦事便利措施的參考，作為實施行業(yè)信用分類監(jiān)管的重要參考，作為扶持政策延續(xù)或中止的重要依據(jù)，作為表彰獎勵、評先評優(yōu)、資質(zhì)評定的參考依據(jù)等。
三
存在的主要問題
（一）
法律效力問題
在《合同法》中，承諾是訂立合同的一種方式。《合同法》第二十一條規(guī)定，承諾是受要約人同意要約的意思表示。但信用承諾并不完全等同于《合同法》中的承諾，它不是市場主體之間的要約與受要約，而更多的是市場主體在辦理行政事項時向國家行政機(jī)關(guān)作出的一種道德層面上的承諾。從目前實施情況看，信用承諾的內(nèi)容，特別是違約責(zé)任是不能超出現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的。換句話說，不能通過信用承諾形式，增加新的行政處罰措施，信用承諾書也不能作為影響政府部門實施行政處罰定性和定量的參考依據(jù)。
（二）
承諾內(nèi)容的有效性問題
從現(xiàn)有信用承諾內(nèi)容來看，大部分條款內(nèi)容均是法律法規(guī)規(guī)章已經(jīng)規(guī)定的，本身都是各個法人、自然人或其他組織在生產(chǎn)、經(jīng)營、工作、生活、學(xué)習(xí)等過程中應(yīng)該嚴(yán)格遵守和做到的，或者是誠信道德層面的普適性要求，如，講職業(yè)道德、不缺斤短兩、不夸大宣傳等，這些內(nèi)容相對來講很籠統(tǒng)，針對性不強(qiáng)。在工作實踐中，往往流于形式。特別是違背信用承諾的后果，多數(shù)文件或信用承諾文書沒有，或者只作原則性表述，承擔(dān)違背信用承諾的責(zé)任和因此導(dǎo)致的后果，但是什么責(zé)任和后果卻未具體明確，承諾人不清楚，很多要求作出信用承諾的部門和政府工作人員也不清楚，震懾力不夠，違背信用承諾時執(zhí)法部門難以執(zhí)行，很難落地。
（三）
必要性問題
目前，很多地方正積極推進(jìn)“放管服”改革，比如浙江省“最多跑一次”、廣東省“粵省事”、江蘇省“不見面審批”等等，取得了積極的成效。通過“減流程、減材料、減環(huán)節(jié)、減時間”，很多事項實現(xiàn)了一次辦、網(wǎng)上辦、不見面辦，打造了“讓數(shù)據(jù)跑路、讓部門跑路、讓群眾少跑腿”的新模式?？梢哉f，該減的材料都減了，該壓縮的流程都壓縮了，該合并的事項都合并了，能聯(lián)辦的也聯(lián)辦了，能網(wǎng)上辦的在家辦的也實施了，在這種背景下，信用承諾最主要的作用，即“容缺受理、優(yōu)先辦理”綠色通道的效果會大打折扣，其定位需要作一步研究。
（四）
記錄與執(zhí)行問題
信用承諾制從概念到形式，從形式到發(fā)揮作用，就必然要記錄與執(zhí)行。而要記錄與執(zhí)行，就必然要有一整套的制度和工作機(jī)制去保障。但目前，個別地方推出信用承諾后，信用承諾的內(nèi)容信息由誰記錄、執(zhí)行情況由誰去檢查核實，違背信用承諾的懲戒措施有哪些、由誰去執(zhí)行，相關(guān)信息記錄在哪里、如何互通等等問題尚未得到解決，信用承諾制的閉環(huán)沒有形成，其真正發(fā)揮的作用也就會與預(yù)期相距甚遠(yuǎn)。
四
對策建議
（一）
加強(qiáng)信用承諾制研究，厘清概念邊界
信用承諾制推行的前提是相信市場主體誠實守信，但目前我國違法失信成本低，失信現(xiàn)象頻發(fā)，因此在全國范圍內(nèi)推行信用承諾制，應(yīng)慎重和加強(qiáng)調(diào)研研究，厘清信用承諾制的概念和邊界，明確可以實施信用承諾制的領(lǐng)域、行為或事項，信用承諾文書的格式和內(nèi)容。對于涉及國家安全、公共安全、生態(tài)安全、金融安全、文化安全、安全生產(chǎn)、公共利益和直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)等特殊重要的行政事項，則不宜推行信用承諾制。
（二）
組織開展信用承諾制試點，以點帶面推開
東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，信息化程度高，隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，便民化程度已經(jīng)非常高。鑒于此，應(yīng)在中西部地區(qū)選取若干個有基礎(chǔ)、有條件、有意愿的省份或地區(qū)開展信用承諾制試點，全面梳理符合開展信用承諾的行政事項，按照先易后難、先點后面的原則，先從某個部門某個權(quán)力事項辦理率先開始，明確試點內(nèi)容和驗收標(biāo)準(zhǔn)，成功后再逐步擴(kuò)大到其他行業(yè)領(lǐng)域，最終實現(xiàn)應(yīng)諾盡諾。通過開展信用承諾制試點，讓老百姓辦事辦企少跑路、不跑路，實現(xiàn)信用有價、信用惠民。
（三）
加強(qiáng)信用承諾頂層制度設(shè)計，形成制度閉環(huán)
推動信用承諾制度內(nèi)容寫進(jìn)相關(guān)行業(yè)法律法規(guī)，明確信用承諾行為的法律地位，以及失諾的法律責(zé)任和后果，為推行信用承諾提供法律依據(jù)。建立健全信用承諾制度，涵蓋信用承諾簽署、記錄、核查、獎懲、反饋等各流程各環(huán)節(jié)，形成制度閉環(huán)，實現(xiàn)部門操作有規(guī)、銜接順暢，切實防止“有諾不遵，失諾不管”，讓不法分子鉆漏洞，出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，破壞正常的社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。
（四）
加強(qiáng)信用承諾信息互通，強(qiáng)化聯(lián)合獎懲
加強(qiáng)信用承諾信息標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)范采集、交換共享標(biāo)準(zhǔn)。條件成熟后，加快開展政府各類辦事系統(tǒng)改造，增加信用承諾錄入、查詢、核查、記錄、反饋相關(guān)功能，建立健全信用承諾信息歸集報送機(jī)制，由各?。ㄊ?、區(qū)）信用平臺統(tǒng)一歸集后，依托全國信用信息共享平臺，實現(xiàn)信用承諾信息跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的互聯(lián)互通和交換共享。推動信用承諾信息納入各地公共信用信息目錄和信用評價，在行政審批、行政監(jiān)管、公共資源交易、基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營活動、財政資金補(bǔ)助、評優(yōu)評先等行政管理事項中應(yīng)用信用承諾信息，將其作為重要參考因素。通過全國信用聯(lián)合獎懲機(jī)制，充分發(fā)揮信用承諾作用，在便民利民的同時，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，營造出守諾踐諾的良好社會氛圍。
（注：本文原文刊載于《北方經(jīng)貿(mào)》2020年第7期。作者朱磊，浙江省信用中心高級經(jīng)濟(jì)師。）
來源：《北方經(jīng)貿(mào)》
審稿：任俊露
編輯：姚曹潔
責(zé)編：周 杭
售前咨詢專員