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摘要
在我國積極探索推進(jìn)信用監(jiān)管體系構(gòu)建，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的過程中，信用承諾作為一種重要手段被引入和提出。本文介紹了信用承諾制度建設(shè)的背景、發(fā)展現(xiàn)狀，從四個(gè)方面分析了存在的主要問題，并給出對(duì)策建議，以期信用承諾制度能夠充分發(fā)揮正面作用，助推我國信用監(jiān)管體系構(gòu)建，助力社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
關(guān)鍵詞：信用監(jiān)管；信用承諾；信用
一
信用承諾制建設(shè)背景
自國家推進(jìn)“放管服”改革以來，2013-2017年期間，先后取消和下放國務(wù)院部門行政審批事項(xiàng)的比例達(dá)44%，清理規(guī)范國務(wù)院行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)達(dá)74%，工商登記前置審批事項(xiàng)壓減87%。在“放”和“服”上，取得了巨大進(jìn)展。但是，“放”并不等于放任自由，還要有相應(yīng)的“管”。目前，國家正在探索推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”和信用監(jiān)管兩種監(jiān)管方式。
在構(gòu)建信用監(jiān)管體系時(shí)，信用承諾制度被提了出來。2014年6月，國務(wù)院印發(fā)的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》提出“逐步建立行政許可申請(qǐng)人信用承諾制度，并開展申請(qǐng)人信用審查”。2019年7月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》提出，建立健全信用承諾制度。在辦理適用信用承諾制的行政許可事項(xiàng)時(shí)，申請(qǐng)人承諾符合審批條件并提交有關(guān)材料的，應(yīng)予即時(shí)辦理，信用狀況較好的，加快辦理進(jìn)度。書面承諾履約情況記入信用記錄，作為事中、事后監(jiān)管的重要依據(jù)。同時(shí)，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體主動(dòng)向社會(huì)作出信用承諾。支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建立健全行業(yè)內(nèi)信用承諾制度，加強(qiáng)行業(yè)自律。
在地方上，湖北省、天津市、陜西省等地已出臺(tái)信用承諾制建設(shè)相關(guān)制度文件，并作了積極探索嘗試。如2017年10月印發(fā)的《陜西省市場(chǎng)主體信用承諾工作指引》，2018年9月印發(fā)的《湖北省信用辦關(guān)于全面建立信用承諾制度的通知》和《天津市“一制三化”改革信用承諾辦法（試行）》等。
二
信用承諾制建設(shè)現(xiàn)狀
（一）
信用承諾領(lǐng)域
目前，信用承諾應(yīng)用主要集中在行政審批、信用修復(fù)、市場(chǎng)交易三個(gè)領(lǐng)域。1.行政審批領(lǐng)域信用承諾主要是指，市場(chǎng)主體在辦理相關(guān)行政審批事項(xiàng)時(shí)，根據(jù)國家行政機(jī)關(guān)的要求，就自身的信用狀況，材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性，及違約責(zé)任等作出信用承諾，從而享受容缺受理、提前辦理等便利服務(wù)；2.信用修復(fù)領(lǐng)域信用承諾主要是指，按照“信用中國”網(wǎng)站行政處罰信息信用修復(fù)指南規(guī)定，涉及一般失信行為的行政處罰信息和涉及嚴(yán)重失信行為的行政處罰信息的信用修復(fù)，市場(chǎng)主體作出信用修復(fù)承諾書，作為信用修復(fù)的申請(qǐng)材料之一；3.市場(chǎng)交易領(lǐng)域信用承諾主要是指，市場(chǎng)主體為提高自身形象獲得顧客或合作對(duì)象信任，就自身產(chǎn)品的質(zhì)量或者售后服務(wù)作出承諾，向社會(huì)公開，并接受社會(huì)各界監(jiān)督。
（二）
信用承諾模式
主要有三種應(yīng)用模式：一是“容缺受理”類，市場(chǎng)主體在辦理登記備案、行政審批等事項(xiàng)時(shí)，在不能全部提交申請(qǐng)材料的情況下，承諾在一定期限內(nèi)補(bǔ)齊符合法定條件的全部的申請(qǐng)材料，行政機(jī)關(guān)當(dāng)場(chǎng)或在承諾審批時(shí)限內(nèi)受理并作出行政審批決定；二是“自我證明”類，市場(chǎng)主體在按照法定程序和條件辦理行政事項(xiàng)時(shí)，信用承諾是其中的申請(qǐng)材料之一，市場(chǎng)主體必須按照相關(guān)部門規(guī)定的格式和要求，填寫信用承諾書，自我證明信用狀況，并向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督；三是“證明材料替代類”，市場(chǎng)主體在辦理企業(yè)住所（經(jīng)營場(chǎng)所）等注冊(cè)登記事項(xiàng)時(shí)，只需作出信用承諾，不再提交權(quán)屬證明、租賃協(xié)議等各類證明材料，行政機(jī)關(guān)給予登記辦理。
（三）
信用承諾內(nèi)容
信用承諾內(nèi)容大致可以分為四方面：1.遵紀(jì)守法和履約。承諾嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章，職業(yè)道德或者行業(yè)規(guī)范，嚴(yán)格履行合同、協(xié)議等約定的義務(wù)，不會(huì)做出違法失信行為；2.信用狀況。承諾本單位（個(gè)人）到目前為止無違法違規(guī)、較重或嚴(yán)重失信記錄；3.申請(qǐng)材料或產(chǎn)品質(zhì)量。市場(chǎng)主體承諾所填報(bào)的申請(qǐng)材料真實(shí)、準(zhǔn)確和完整，無偽造、編造、隱瞞等虛假行為，產(chǎn)品質(zhì)量或服務(wù)達(dá)到相關(guān)國家或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；4.違約后果。承諾自愿接受行業(yè)主管部門監(jiān)管、整改，在政府部門門戶網(wǎng)站上公示并接受社會(huì)各界監(jiān)督，接受信用聯(lián)合懲戒等等。
（四）
信用承諾結(jié)果應(yīng)用
信用承諾履行與否將記入市場(chǎng)主體的信用記錄，作為政府部門事中事后監(jiān)管的參考，主要包括作為是否可以繼續(xù)享受“綠色通道”和“容缺受理”等辦事便利措施的參考，作為實(shí)施行業(yè)信用分類監(jiān)管的重要參考，作為扶持政策延續(xù)或中止的重要依據(jù)，作為表彰獎(jiǎng)勵(lì)、評(píng)先評(píng)優(yōu)、資質(zhì)評(píng)定的參考依據(jù)等。
三
存在的主要問題
（一）
法律效力問題
在《合同法》中，承諾是訂立合同的一種方式。《合同法》第二十一條規(guī)定，承諾是受要約人同意要約的意思表示。但信用承諾并不完全等同于《合同法》中的承諾，它不是市場(chǎng)主體之間的要約與受要約，而更多的是市場(chǎng)主體在辦理行政事項(xiàng)時(shí)向國家行政機(jī)關(guān)作出的一種道德層面上的承諾。從目前實(shí)施情況看，信用承諾的內(nèi)容，特別是違約責(zé)任是不能超出現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的。換句話說，不能通過信用承諾形式，增加新的行政處罰措施，信用承諾書也不能作為影響政府部門實(shí)施行政處罰定性和定量的參考依據(jù)。
（二）
承諾內(nèi)容的有效性問題
從現(xiàn)有信用承諾內(nèi)容來看，大部分條款內(nèi)容均是法律法規(guī)規(guī)章已經(jīng)規(guī)定的，本身都是各個(gè)法人、自然人或其他組織在生產(chǎn)、經(jīng)營、工作、生活、學(xué)習(xí)等過程中應(yīng)該嚴(yán)格遵守和做到的，或者是誠信道德層面的普適性要求，如，講職業(yè)道德、不缺斤短兩、不夸大宣傳等，這些內(nèi)容相對(duì)來講很籠統(tǒng)，針對(duì)性不強(qiáng)。在工作實(shí)踐中，往往流于形式。特別是違背信用承諾的后果，多數(shù)文件或信用承諾文書沒有，或者只作原則性表述，承擔(dān)違背信用承諾的責(zé)任和因此導(dǎo)致的后果，但是什么責(zé)任和后果卻未具體明確，承諾人不清楚，很多要求作出信用承諾的部門和政府工作人員也不清楚，震懾力不夠，違背信用承諾時(shí)執(zhí)法部門難以執(zhí)行，很難落地。
（三）
必要性問題
目前，很多地方正積極推進(jìn)“放管服”改革，比如浙江省“最多跑一次”、廣東省“粵省事”、江蘇省“不見面審批”等等，取得了積極的成效。通過“減流程、減材料、減環(huán)節(jié)、減時(shí)間”，很多事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了一次辦、網(wǎng)上辦、不見面辦，打造了“讓數(shù)據(jù)跑路、讓部門跑路、讓群眾少跑腿”的新模式。可以說，該減的材料都減了，該壓縮的流程都?jí)嚎s了，該合并的事項(xiàng)都合并了，能聯(lián)辦的也聯(lián)辦了，能網(wǎng)上辦的在家辦的也實(shí)施了，在這種背景下，信用承諾最主要的作用，即“容缺受理、優(yōu)先辦理”綠色通道的效果會(huì)大打折扣，其定位需要作一步研究。
（四）
記錄與執(zhí)行問題
信用承諾制從概念到形式，從形式到發(fā)揮作用，就必然要記錄與執(zhí)行。而要記錄與執(zhí)行，就必然要有一整套的制度和工作機(jī)制去保障。但目前，個(gè)別地方推出信用承諾后，信用承諾的內(nèi)容信息由誰記錄、執(zhí)行情況由誰去檢查核實(shí)，違背信用承諾的懲戒措施有哪些、由誰去執(zhí)行，相關(guān)信息記錄在哪里、如何互通等等問題尚未得到解決，信用承諾制的閉環(huán)沒有形成，其真正發(fā)揮的作用也就會(huì)與預(yù)期相距甚遠(yuǎn)。
四
對(duì)策建議
（一）
加強(qiáng)信用承諾制研究，厘清概念邊界
信用承諾制推行的前提是相信市場(chǎng)主體誠實(shí)守信，但目前我國違法失信成本低，失信現(xiàn)象頻發(fā)，因此在全國范圍內(nèi)推行信用承諾制，應(yīng)慎重和加強(qiáng)調(diào)研研究，厘清信用承諾制的概念和邊界，明確可以實(shí)施信用承諾制的領(lǐng)域、行為或事項(xiàng)，信用承諾文書的格式和內(nèi)容。對(duì)于涉及國家安全、公共安全、生態(tài)安全、金融安全、文化安全、安全生產(chǎn)、公共利益和直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)等特殊重要的行政事項(xiàng)，則不宜推行信用承諾制。
（二）
組織開展信用承諾制試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面推開
東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，信息化程度高，隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，便民化程度已經(jīng)非常高。鑒于此，應(yīng)在中西部地區(qū)選取若干個(gè)有基礎(chǔ)、有條件、有意愿的省份或地區(qū)開展信用承諾制試點(diǎn)，全面梳理符合開展信用承諾的行政事項(xiàng)，按照先易后難、先點(diǎn)后面的原則，先從某個(gè)部門某個(gè)權(quán)力事項(xiàng)辦理率先開始，明確試點(diǎn)內(nèi)容和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，成功后再逐步擴(kuò)大到其他行業(yè)領(lǐng)域，最終實(shí)現(xiàn)應(yīng)諾盡諾。通過開展信用承諾制試點(diǎn)，讓老百姓辦事辦企少跑路、不跑路，實(shí)現(xiàn)信用有價(jià)、信用惠民。
（三）
加強(qiáng)信用承諾頂層制度設(shè)計(jì)，形成制度閉環(huán)
推動(dòng)信用承諾制度內(nèi)容寫進(jìn)相關(guān)行業(yè)法律法規(guī)，明確信用承諾行為的法律地位，以及失諾的法律責(zé)任和后果，為推行信用承諾提供法律依據(jù)。建立健全信用承諾制度，涵蓋信用承諾簽署、記錄、核查、獎(jiǎng)懲、反饋等各流程各環(huán)節(jié)，形成制度閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)部門操作有規(guī)、銜接順暢，切實(shí)防止“有諾不遵，失諾不管”，讓不法分子鉆漏洞，出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，破壞正常的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。
（四）
加強(qiáng)信用承諾信息互通，強(qiáng)化聯(lián)合獎(jiǎng)懲
加強(qiáng)信用承諾信息標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)范采集、交換共享標(biāo)準(zhǔn)。條件成熟后，加快開展政府各類辦事系統(tǒng)改造，增加信用承諾錄入、查詢、核查、記錄、反饋相關(guān)功能，建立健全信用承諾信息歸集報(bào)送機(jī)制，由各?。ㄊ?、區(qū)）信用平臺(tái)統(tǒng)一歸集后，依托全國信用信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信用承諾信息跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的互聯(lián)互通和交換共享。推動(dòng)信用承諾信息納入各地公共信用信息目錄和信用評(píng)價(jià)，在行政審批、行政監(jiān)管、公共資源交易、基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營活動(dòng)、財(cái)政資金補(bǔ)助、評(píng)優(yōu)評(píng)先等行政管理事項(xiàng)中應(yīng)用信用承諾信息，將其作為重要參考因素。通過全國信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制，充分發(fā)揮信用承諾作用，在便民利民的同時(shí)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，營造出守諾踐諾的良好社會(huì)氛圍。
（注：本文原文刊載于《北方經(jīng)貿(mào)》2020年第7期。作者朱磊，浙江省信用中心高級(jí)經(jīng)濟(jì)師。）
來源：《北方經(jīng)貿(mào)》
審稿：任俊露
編輯：姚曹潔
責(zé)編：周 杭
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