一、案例簡介
某區(qū)直事業(yè)單位辦公家具采購項目，預(yù)算金額620萬元，資金來源為財政性資金，采用公開招標方式，評標辦法為綜合評分法。采購文件《無重大違法記錄聲明函》規(guī)定了“我公司未被政府采購監(jiān)督部門限制參加政府采購活動或曾被政府采購監(jiān)督部門限制參加政府采購活動但已不在限制期內(nèi)。我公司愿意對上述聲明的真實性負責。如有虛假，將依法承擔相應(yīng)責任”相關(guān)內(nèi)容。采購文件“供應(yīng)商須知前附表”規(guī)定，評標委員會應(yīng)當在“信用中國”官網(wǎng)查詢供應(yīng)商是否存在被政府采購監(jiān)督部門限制參加政府采購活動等情形。采購文件“合同履行期限”要求為“60日歷天”。
2020年11月25日，該項目開標后經(jīng)評標委員會評審，確定A公司為中標供應(yīng)商。次日，采購人在法定媒體公告中標結(jié)果并向A公司發(fā)出中標通知書。12月17日，采購人與A公司簽訂書面合同并開始按照合同進行履約。2021年1月21日，該項目投標人D公司向采購人等單位進行舉報，稱A公司在“信用中國”網(wǎng)站存在行政處罰記錄，“A公司因提供虛假材料謀取中標，于2020年6月19日被L市政府采購監(jiān)督部門作出人民幣玖仟捌佰圓罰款的行政處罰，同時列入不良行為記錄名單，在一年內(nèi)禁止參加政府采購活動。A公司《無重大違法記錄聲明函》承諾不實，屬于虛假材料。采購人等單位應(yīng)當依法取消A公司的中標供應(yīng)商資格。同時，政府采購監(jiān)督部門應(yīng)當依法對A公司給予行政處罰”。
采購人經(jīng)研究后認為D公司的舉報不屬于法定的政府采購質(zhì)疑，不宜按質(zhì)疑流程辦理，但是其作為投標人對政府采購活動中的違法行為進行舉報并未違反法律規(guī)定，遂會同政府采購監(jiān)督部門對其舉報事項進行了調(diào)查核實。經(jīng)查，A公司在“信用中國”網(wǎng)站確實存在行政處罰記錄，記錄內(nèi)容同D公司舉報的一致。此時，A公司已向采購人交付了大部分辦公家具，合同已履行過半。采購人繼而會同政府采購監(jiān)督部門組織評標專家、業(yè)務(wù)骨干、法律顧問等對本案進行了討論研究，認為A公司投標文件中的《無重大違法記錄聲明函》與客觀事實不符，屬于提供虛假材料謀取中標，其中標無效，其與采購人簽訂的政府采購合同亦無效?；诖?，采購人決定取消A公司中標供應(yīng)商資格，并按照《政府采購法》及其實施條例、《民法典》等有關(guān)規(guī)定，妥善處理了政府采購合同無效的后續(xù)問題。政府采購監(jiān)督部門也按照《政府采購法》及其實施條例、《行政處罰法》等有關(guān)規(guī)定，對A公司進行了行政處罰。A公司在法定期限內(nèi)未提起行政復議或行政訴訟。
二、案例剖析
1.采購人關(guān)于舉報事項的處理符合法律規(guī)定
《政府采購法》相關(guān)條款對合同簽訂和舉報事項處理作出了明確規(guī)定。第四十三條第一款規(guī)定，“政府采購合同適用合同法。采購人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當按照平等、自愿的原則以合同方式約定”。第七十條規(guī)定，“任何單位和個人對政府采購活動中的違法行為，有權(quán)控告和檢舉，有關(guān)部門、機關(guān)應(yīng)當依照各自職責及時處理”。第七十七條對供應(yīng)商違法違規(guī)行為的處罰作出規(guī)定，供應(yīng)商一旦有提供虛假材料謀取中標、成交情形，中標、成交無效。第七十九條規(guī)定，“政府采購當事人有本法第七十一條、第七十二條、第七十七條違法行為之一，給他人造成損失的，并應(yīng)依照有關(guān)民事法律規(guī)定承擔民事責任”。
《民法典》也對相應(yīng)情形作出了規(guī)定。第一百五十三條第一款規(guī)定，“違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的民事法律行為無效”。第一百五十七條規(guī)定，“民事法律行為無效、被撤銷或者確定不發(fā)生效力后，行為人因該行為取得的財產(chǎn)，應(yīng)當予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應(yīng)當折價補償。有過錯的一方應(yīng)當賠償對方由此所受到的損失；各方都有過錯的，應(yīng)當各自承擔相應(yīng)的責任”。
據(jù)此，采購人關(guān)于D公司舉報事項的處理在程序和實體方面均符合法律規(guī)定。理由有三：其一，針對政府采購活動中A公司承諾不實問題，D公司向采購人等單位進行了舉報，采購人經(jīng)研究后認為其雖不屬于政府采購質(zhì)疑但涉嫌構(gòu)成弄虛作假的違法行為，繼而主動會同政府采購監(jiān)督部門進行調(diào)查核實，符合法律規(guī)定。其二，A公司在客觀上提供了與事實不符的《無重大違法記錄聲明函》，即存在提供虛假材料的行為；在主觀上存在謀取中標的動機，且事實上也被確定為中標供應(yīng)商，因而認定其構(gòu)成“提供虛假材料謀取中標”事實清楚、依據(jù)充分。其三，A公司因承諾不實構(gòu)成“提供虛假材料謀取中標”，其中標供應(yīng)商資格依法屬于無效，其與采購人簽訂的政府采購合同依法亦屬于無效，采購人決定取消其中標供應(yīng)商資格，并按照《政府采購法》及其實施條例、《民法典》等有關(guān)規(guī)定妥善處理了政府采購合同無效的后續(xù)問題，合情、合理、合法。值得注意的是，因《合同法》已經(jīng)被廢止，《政府采購法》第四十三條所援引的《合同法》，現(xiàn)應(yīng)直接適用《民法典》有關(guān)規(guī)定。
2.政府采購監(jiān)督部門實施行政處罰符合法律規(guī)定
根據(jù)《政府采購法》第七十七條的規(guī)定，供應(yīng)商有提供虛假材料謀取中標、成交情形的，“處以采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動，有違法所得的，并處沒收違法所得，情節(jié)嚴重的，由工商行政管理機關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”。
《行政處罰法》第十七條規(guī)定，“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施”。第三十六條規(guī)定，“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算”。第三十八條規(guī)定，“行政處罰沒有依據(jù)或者實施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無效。違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的，行政處罰無效”。
據(jù)此，政府采購監(jiān)督部門對A公司作出行政處罰，符合法律規(guī)定。理由有二：其一，A公司“提供虛假材料謀取中標”屬于政府采購活動中的違法行為，其與“采取不正當手段詆毀、排擠其他供應(yīng)商”“與采購人、其他供應(yīng)商或者采購代理機構(gòu)惡意串通”“向采購人、采購代理機構(gòu)行賄或者提供其他不正當利益”“在招標采購過程中與采購人進行協(xié)商談判”等違法行為均屬于行政處罰的客體。其二，政府采購監(jiān)督部門針對A公司“提供虛假材料謀取中標”的違法行為，在法定行政處罰追訴時效內(nèi)（一般情況下為二年），按照《政府采購法》及其實施條例、《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定，對其給予行政處罰屬于主體適格、程序正當、事實清楚、適用法律正確。值得注意的是，依照《行政處罰法》等相關(guān)規(guī)定，政府采購監(jiān)督部門在作出行政處罰決定前，應(yīng)告知當事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實、理由、依據(jù)，并應(yīng)告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權(quán)利。政府采購監(jiān)督部門不得因當事人陳述、申辯而給予更重的處罰。
三、案例啟示
1.政府采購合同無效的界定及主要情形
所謂政府采購合同無效，是指政府采購合同雖然已經(jīng)成立，但是因欠缺一定生效要件而導致合同當然不發(fā)生效力。結(jié)合《政府采購法》及其實施條例、《民法典》等有關(guān)規(guī)定，政府采購合同無效的主要情形有五類。
（1）采購人與中標、成交供應(yīng)商不按照采購文件確定的事項及中標、成交供應(yīng)商的承諾簽訂政府采購合同。
（2）采購人與中標、成交供應(yīng)商以虛假的意思表示簽訂政府采購合同，如“陰陽合同”（在行政監(jiān)督部門備案的合同與實際履行的合同不一致）等。
（3）違反法律行政法規(guī)效力性強制性規(guī)定的政府采購合同，如存在“提供虛假材料謀取中標、成交”“采取不正當手段詆毀、排擠其他供應(yīng)商”“向采購人、采購代理機構(gòu)行賄或者提供其他不正當利益”等違法行為的。
（4）違背公序良俗的政府采購合同，如存在違背公共秩序、善良風俗、社會公共利益的情形。
（5）采購人與中標、成交供應(yīng)商惡意串通，損害他人合法權(quán)益的政府采購合同，如存在中標、成交供應(yīng)商與采購人、其他供應(yīng)商或者采購代理機構(gòu)惡意串通以及中標、成交供應(yīng)商在招標采購過程中與采購人進行協(xié)商談判等違法行為的。
此外，政府采購合同無效的表現(xiàn)形式還可分為全部無效合同（合同的全部內(nèi)容自始不產(chǎn)生法律約束力）和部分無效合同（合同的部分內(nèi)容不具有法律約束力，其余部分內(nèi)容仍然有效），在實務(wù)中應(yīng)注意辨析。
2.政府采購合同無效的法律后果及實務(wù)處理
政府采購活動必須始終堅持法治化和規(guī)范化。結(jié)合《政府采購法》及其實施條例、《民法典》等有關(guān)規(guī)定，政府采購合同無效的法律后果主要涉及返還財產(chǎn)、折價補償和賠償損失等情形。
（1）返還財產(chǎn)。即政府采購合同無效后，基于合同發(fā)生的物權(quán)變動喪失了基礎(chǔ)，自然產(chǎn)生物權(quán)回轉(zhuǎn)的效果，當事人此時享有的是物權(quán)請求權(quán)性質(zhì)的返還原物請求權(quán)。當然，當事人認為沒有必要返還原物的，也可以請求折價補償，不必非得請求返還原物。返還財產(chǎn)包括單方返還和雙方返還兩種形式。
（2）折價補償。即政府采購合同無效后，當事人基于合同取得的財產(chǎn)，不能返還或沒有必要返還的，只能采取折價補償?shù)姆绞酱嬖锓颠€。其中，不能返還包括法律上的不能返還（第三人善意取得等）和事實上的不能返還（標的物滅失且無替代品等）；沒有必要返還包括當事人接受的財產(chǎn)是勞務(wù)等在性質(zhì)上不能恢復原狀以及當事人通過使用對方的知識產(chǎn)權(quán)等無形財產(chǎn)獲得的利益等情形。
（3）賠償損失。也稱損害賠償，即政府采購合同無效后，在實行返還財產(chǎn)或者折價補償后，按照過錯責任原則，有過錯的一方當事人應(yīng)當賠償對方當事人由此所受到的損失；各方當事人都有過錯的，應(yīng)當各自承擔相應(yīng)的賠償責任。
政府采購合同無效除上述三種法律后果外，法律另有規(guī)定的，應(yīng)依照其規(guī)定。
在具體的實務(wù)處理中，應(yīng)重點關(guān)注三個方面：一是政府采購合同無效后，不影響合同中獨立存在的有關(guān)解決爭議方法的條款的效力；二是返還財產(chǎn)與折價補償，二者只能擇一行使；三是返還財產(chǎn)或折價補償可以與賠償損失并存。
針對案例中政府采購合同被認定無效的后續(xù)處理問題，筆者認為雖然該合同已履行過半，但并不影響適用返還財產(chǎn)和賠償損失（若由此受到損失）的處理方式。同時，后期應(yīng)依法從合格的中標候選人中另行確定中標供應(yīng)商。如無合格的中標候選人，可以重新開展政府采購活動。
3.評審專家不按采購文件規(guī)定評審的法律責任
《政府采購法實施條例》第四十條規(guī)定，“政府采購評審專家應(yīng)當遵守評審工作紀律，不得泄露評審文件、評審情況和評審中獲悉的商業(yè)秘密。評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組在評審過程中發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商有行賄、提供虛假材料或者串通等違法行為的，應(yīng)當及時向財政部門報告。政府采購評審專家在評審過程中受到非法干預(yù)的，應(yīng)當及時向財政、監(jiān)察等部門舉報”。第四十一條規(guī)定，“評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組成員應(yīng)當按照客觀、公正、審慎的原則，根據(jù)采購文件規(guī)定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審。采購文件內(nèi)容違反國家有關(guān)強制性規(guī)定的，評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組應(yīng)當停止評審并向采購人或者采購代理機構(gòu)說明情況。評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組成員應(yīng)當在評審報告上簽字，對自己的評審意見承擔法律責任。對評審報告有異議的，應(yīng)當在評審報告上簽署不同意見，并說明理由，否則視為同意評審報告”。第七十五條規(guī)定，對政府采購評審專家存在“未按照采購文件規(guī)定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審或者泄露評審文件、評審情況的”“與供應(yīng)商存在利害關(guān)系未回避的”“收受采購人、采購代理機構(gòu)、供應(yīng)商賄賂或者獲取其他不正當利益”等違法情形的，應(yīng)由財政部門分別給予警告、處以罰款、禁止其參加政府采購評審活動等處理，直至由司法機關(guān)依法追究刑事責任。同時還規(guī)定，政府采購評審專家“有上述違法行為的，其評審意見無效，不得獲取評審費；有違法所得的，沒收違法所得；給他人造成損失的，依法承擔民事責任”。
2016年，財政部發(fā)布《政府采購評審專家管理辦法》（財庫〔2016〕198號），對評審專家選聘與解聘、抽取與使用、監(jiān)督管理等方面作出具體規(guī)定。實踐中，政府采購評審專家如不按采購文件規(guī)定進行評審，可依照《政府采購法實施條例》《政府采購評審專家管理辦法》等有關(guān)規(guī)定對其進行處理，其應(yīng)依法承擔相應(yīng)的民事責任、行政責任和刑事責任。
針對案例中評標委員會未按采購文件規(guī)定的評審方法“查詢供應(yīng)商是否存在被政府采購監(jiān)督部門限制參加政府采購活動等情形”的問題，筆者認為應(yīng)視具體情況并根據(jù)《政府采購評審專家管理辦法》的有關(guān)規(guī)定進行處理。
作者：儲成鵬
作者單位：安徽省六安市公共資源交易監(jiān)督管理局
來源：《招標采購管理》2023年第2期
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