一、案例簡(jiǎn)介
某區(qū)直事業(yè)單位辦公家具采購(gòu)項(xiàng)目，預(yù)算金額620萬(wàn)元，資金來(lái)源為財(cái)政性資金，采用公開(kāi)招標(biāo)方式，評(píng)標(biāo)辦法為綜合評(píng)分法。采購(gòu)文件《無(wú)重大違法記錄聲明函》規(guī)定了“我公司未被政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)限制參加政府采購(gòu)活動(dòng)或曾被政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)限制參加政府采購(gòu)活動(dòng)但已不在限制期內(nèi)。我公司愿意對(duì)上述聲明的真實(shí)性負(fù)責(zé)。如有虛假，將依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”相關(guān)內(nèi)容。采購(gòu)文件“供應(yīng)商須知前附表”規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在“信用中國(guó)”官網(wǎng)查詢(xún)供應(yīng)商是否存在被政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)限制參加政府采購(gòu)活動(dòng)等情形。采購(gòu)文件“合同履行期限”要求為“60日歷天”。
2020年11月25日，該項(xiàng)目開(kāi)標(biāo)后經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審，確定A公司為中標(biāo)供應(yīng)商。次日，采購(gòu)人在法定媒體公告中標(biāo)結(jié)果并向A公司發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)。12月17日，采購(gòu)人與A公司簽訂書(shū)面合同并開(kāi)始按照合同進(jìn)行履約。2021年1月21日，該項(xiàng)目投標(biāo)人D公司向采購(gòu)人等單位進(jìn)行舉報(bào)，稱(chēng)A公司在“信用中國(guó)”網(wǎng)站存在行政處罰記錄，“A公司因提供虛假材料謀取中標(biāo)，于2020年6月19日被L市政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)作出人民幣玖仟捌佰圓罰款的行政處罰，同時(shí)列入不良行為記錄名單，在一年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)。A公司《無(wú)重大違法記錄聲明函》承諾不實(shí)，屬于虛假材料。采購(gòu)人等單位應(yīng)當(dāng)依法取消A公司的中標(biāo)供應(yīng)商資格。同時(shí)，政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)A公司給予行政處罰”。
采購(gòu)人經(jīng)研究后認(rèn)為D公司的舉報(bào)不屬于法定的政府采購(gòu)質(zhì)疑，不宜按質(zhì)疑流程辦理，但是其作為投標(biāo)人對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中的違法行為進(jìn)行舉報(bào)并未違反法律規(guī)定，遂會(huì)同政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)對(duì)其舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行了調(diào)查核實(shí)。經(jīng)查，A公司在“信用中國(guó)”網(wǎng)站確實(shí)存在行政處罰記錄，記錄內(nèi)容同D公司舉報(bào)的一致。此時(shí)，A公司已向采購(gòu)人交付了大部分辦公家具，合同已履行過(guò)半。采購(gòu)人繼而會(huì)同政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)組織評(píng)標(biāo)專(zhuān)家、業(yè)務(wù)骨干、法律顧問(wèn)等對(duì)本案進(jìn)行了討論研究，認(rèn)為A公司投標(biāo)文件中的《無(wú)重大違法記錄聲明函》與客觀事實(shí)不符，屬于提供虛假材料謀取中標(biāo)，其中標(biāo)無(wú)效，其與采購(gòu)人簽訂的政府采購(gòu)合同亦無(wú)效?；诖?，采購(gòu)人決定取消A公司中標(biāo)供應(yīng)商資格，并按照《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《民法典》等有關(guān)規(guī)定，妥善處理了政府采購(gòu)合同無(wú)效的后續(xù)問(wèn)題。政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)也按照《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《行政處罰法》等有關(guān)規(guī)定，對(duì)A公司進(jìn)行了行政處罰。A公司在法定期限內(nèi)未提起行政復(fù)議或行政訴訟。
二、案例剖析
1.采購(gòu)人關(guān)于舉報(bào)事項(xiàng)的處理符合法律規(guī)定
《政府采購(gòu)法》相關(guān)條款對(duì)合同簽訂和舉報(bào)事項(xiàng)處理作出了明確規(guī)定。第四十三條第一款規(guī)定，“政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定”。第七十條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中的違法行為，有權(quán)控告和檢舉，有關(guān)部門(mén)、機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照各自職責(zé)及時(shí)處理”。第七十七條對(duì)供應(yīng)商違法違規(guī)行為的處罰作出規(guī)定，供應(yīng)商一旦有提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交情形，中標(biāo)、成交無(wú)效。第七十九條規(guī)定，“政府采購(gòu)當(dāng)事人有本法第七十一條、第七十二條、第七十七條違法行為之一，給他人造成損失的，并應(yīng)依照有關(guān)民事法律規(guī)定承擔(dān)民事責(zé)任”。
《民法典》也對(duì)相應(yīng)情形作出了規(guī)定。第一百五十三條第一款規(guī)定，“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無(wú)效”。第一百五十七條規(guī)定，“民事法律行為無(wú)效、被撤銷(xiāo)或者確定不發(fā)生效力后，行為人因該行為取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還；不能返還或者沒(méi)有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償。有過(guò)錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)賠償對(duì)方由此所受到的損失；各方都有過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”。
據(jù)此，采購(gòu)人關(guān)于D公司舉報(bào)事項(xiàng)的處理在程序和實(shí)體方面均符合法律規(guī)定。理由有三：其一，針對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中A公司承諾不實(shí)問(wèn)題，D公司向采購(gòu)人等單位進(jìn)行了舉報(bào)，采購(gòu)人經(jīng)研究后認(rèn)為其雖不屬于政府采購(gòu)質(zhì)疑但涉嫌構(gòu)成弄虛作假的違法行為，繼而主動(dòng)會(huì)同政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，符合法律規(guī)定。其二，A公司在客觀上提供了與事實(shí)不符的《無(wú)重大違法記錄聲明函》，即存在提供虛假材料的行為；在主觀上存在謀取中標(biāo)的動(dòng)機(jī)，且事實(shí)上也被確定為中標(biāo)供應(yīng)商，因而認(rèn)定其構(gòu)成“提供虛假材料謀取中標(biāo)”事實(shí)清楚、依據(jù)充分。其三，A公司因承諾不實(shí)構(gòu)成“提供虛假材料謀取中標(biāo)”，其中標(biāo)供應(yīng)商資格依法屬于無(wú)效，其與采購(gòu)人簽訂的政府采購(gòu)合同依法亦屬于無(wú)效，采購(gòu)人決定取消其中標(biāo)供應(yīng)商資格，并按照《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《民法典》等有關(guān)規(guī)定妥善處理了政府采購(gòu)合同無(wú)效的后續(xù)問(wèn)題，合情、合理、合法。值得注意的是，因《合同法》已經(jīng)被廢止，《政府采購(gòu)法》第四十三條所援引的《合同法》，現(xiàn)應(yīng)直接適用《民法典》有關(guān)規(guī)定。
2.政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)實(shí)施行政處罰符合法律規(guī)定
根據(jù)《政府采購(gòu)法》第七十七條的規(guī)定，供應(yīng)商有提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交情形的，“處以采購(gòu)金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)，有違法所得的，并處沒(méi)收違法所得，情節(jié)嚴(yán)重的，由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。
《行政處罰法》第十七條規(guī)定，“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施”。第三十六條規(guī)定，“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長(zhǎng)至五年。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算”。第三十八條規(guī)定，“行政處罰沒(méi)有依據(jù)或者實(shí)施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無(wú)效。違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的，行政處罰無(wú)效”。
據(jù)此，政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)對(duì)A公司作出行政處罰，符合法律規(guī)定。理由有二：其一，A公司“提供虛假材料謀取中標(biāo)”屬于政府采購(gòu)活動(dòng)中的違法行為，其與“采取不正當(dāng)手段詆毀、排擠其他供應(yīng)商”“與采購(gòu)人、其他供應(yīng)商或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)惡意串通”“向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)行賄或者提供其他不正當(dāng)利益”“在招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程中與采購(gòu)人進(jìn)行協(xié)商談判”等違法行為均屬于行政處罰的客體。其二，政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)針對(duì)A公司“提供虛假材料謀取中標(biāo)”的違法行為，在法定行政處罰追訴時(shí)效內(nèi)（一般情況下為二年），按照《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定，對(duì)其給予行政處罰屬于主體適格、程序正當(dāng)、事實(shí)清楚、適用法律正確。值得注意的是，依照《行政處罰法》等相關(guān)規(guī)定，政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)在作出行政處罰決定前，應(yīng)告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，并應(yīng)告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯、要求聽(tīng)證等權(quán)利。政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)不得因當(dāng)事人陳述、申辯而給予更重的處罰。
三、案例啟示
1.政府采購(gòu)合同無(wú)效的界定及主要情形
所謂政府采購(gòu)合同無(wú)效，是指政府采購(gòu)合同雖然已經(jīng)成立，但是因欠缺一定生效要件而導(dǎo)致合同當(dāng)然不發(fā)生效力。結(jié)合《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《民法典》等有關(guān)規(guī)定，政府采購(gòu)合同無(wú)效的主要情形有五類(lèi)。
（1）采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商不按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)及中標(biāo)、成交供應(yīng)商的承諾簽訂政府采購(gòu)合同。
（2）采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商以虛假的意思表示簽訂政府采購(gòu)合同，如“陰陽(yáng)合同”（在行政監(jiān)督部門(mén)備案的合同與實(shí)際履行的合同不一致）等。
（3）違反法律行政法規(guī)效力性強(qiáng)制性規(guī)定的政府采購(gòu)合同，如存在“提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交”“采取不正當(dāng)手段詆毀、排擠其他供應(yīng)商”“向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)行賄或者提供其他不正當(dāng)利益”等違法行為的。
（4）違背公序良俗的政府采購(gòu)合同，如存在違背公共秩序、善良風(fēng)俗、社會(huì)公共利益的情形。
（5）采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商惡意串通，損害他人合法權(quán)益的政府采購(gòu)合同，如存在中標(biāo)、成交供應(yīng)商與采購(gòu)人、其他供應(yīng)商或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)惡意串通以及中標(biāo)、成交供應(yīng)商在招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程中與采購(gòu)人進(jìn)行協(xié)商談判等違法行為的。
此外，政府采購(gòu)合同無(wú)效的表現(xiàn)形式還可分為全部無(wú)效合同（合同的全部?jī)?nèi)容自始不產(chǎn)生法律約束力）和部分無(wú)效合同（合同的部分內(nèi)容不具有法律約束力，其余部分內(nèi)容仍然有效），在實(shí)務(wù)中應(yīng)注意辨析。
2.政府采購(gòu)合同無(wú)效的法律后果及實(shí)務(wù)處理
政府采購(gòu)活動(dòng)必須始終堅(jiān)持法治化和規(guī)范化。結(jié)合《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《民法典》等有關(guān)規(guī)定，政府采購(gòu)合同無(wú)效的法律后果主要涉及返還財(cái)產(chǎn)、折價(jià)補(bǔ)償和賠償損失等情形。
（1）返還財(cái)產(chǎn)。即政府采購(gòu)合同無(wú)效后，基于合同發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)喪失了基礎(chǔ)，自然產(chǎn)生物權(quán)回轉(zhuǎn)的效果，當(dāng)事人此時(shí)享有的是物權(quán)請(qǐng)求權(quán)性質(zhì)的返還原物請(qǐng)求權(quán)。當(dāng)然，當(dāng)事人認(rèn)為沒(méi)有必要返還原物的，也可以請(qǐng)求折價(jià)補(bǔ)償，不必非得請(qǐng)求返還原物。返還財(cái)產(chǎn)包括單方返還和雙方返還兩種形式。
（2）折價(jià)補(bǔ)償。即政府采購(gòu)合同無(wú)效后，當(dāng)事人基于合同取得的財(cái)產(chǎn)，不能返還或沒(méi)有必要返還的，只能采取折價(jià)補(bǔ)償?shù)姆绞酱嬖锓颠€。其中，不能返還包括法律上的不能返還（第三人善意取得等）和事實(shí)上的不能返還（標(biāo)的物滅失且無(wú)替代品等）；沒(méi)有必要返還包括當(dāng)事人接受的財(cái)產(chǎn)是勞務(wù)等在性質(zhì)上不能恢復(fù)原狀以及當(dāng)事人通過(guò)使用對(duì)方的知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無(wú)形財(cái)產(chǎn)獲得的利益等情形。
（3）賠償損失。也稱(chēng)損害賠償，即政府采購(gòu)合同無(wú)效后，在實(shí)行返還財(cái)產(chǎn)或者折價(jià)補(bǔ)償后，按照過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，有過(guò)錯(cuò)的一方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)賠償對(duì)方當(dāng)事人由此所受到的損失；各方當(dāng)事人都有過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。
政府采購(gòu)合同無(wú)效除上述三種法律后果外，法律另有規(guī)定的，應(yīng)依照其規(guī)定。
在具體的實(shí)務(wù)處理中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面：一是政府采購(gòu)合同無(wú)效后，不影響合同中獨(dú)立存在的有關(guān)解決爭(zhēng)議方法的條款的效力；二是返還財(cái)產(chǎn)與折價(jià)補(bǔ)償，二者只能擇一行使；三是返還財(cái)產(chǎn)或折價(jià)補(bǔ)償可以與賠償損失并存。
針對(duì)案例中政府采購(gòu)合同被認(rèn)定無(wú)效的后續(xù)處理問(wèn)題，筆者認(rèn)為雖然該合同已履行過(guò)半，但并不影響適用返還財(cái)產(chǎn)和賠償損失（若由此受到損失）的處理方式。同時(shí)，后期應(yīng)依法從合格的中標(biāo)候選人中另行確定中標(biāo)供應(yīng)商。如無(wú)合格的中標(biāo)候選人，可以重新開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)。
3.評(píng)審專(zhuān)家不按采購(gòu)文件規(guī)定評(píng)審的法律責(zé)任
《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第四十條規(guī)定，“政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家應(yīng)當(dāng)遵守評(píng)審工作紀(jì)律，不得泄露評(píng)審文件、評(píng)審情況和評(píng)審中獲悉的商業(yè)秘密。評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)性談判小組或者詢(xún)價(jià)小組在評(píng)審過(guò)程中發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商有行賄、提供虛假材料或者串通等違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向財(cái)政部門(mén)報(bào)告。政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家在評(píng)審過(guò)程中受到非法干預(yù)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向財(cái)政、監(jiān)察等部門(mén)舉報(bào)”。第四十一條規(guī)定，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)性談判小組或者詢(xún)價(jià)小組成員應(yīng)當(dāng)按照客觀、公正、審慎的原則，根據(jù)采購(gòu)文件規(guī)定的評(píng)審程序、評(píng)審方法和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審。采購(gòu)文件內(nèi)容違反國(guó)家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)性談判小組或者詢(xún)價(jià)小組應(yīng)當(dāng)停止評(píng)審并向采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)說(shuō)明情況。評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)性談判小組或者詢(xún)價(jià)小組成員應(yīng)當(dāng)在評(píng)審報(bào)告上簽字，對(duì)自己的評(píng)審意見(jiàn)承擔(dān)法律責(zé)任。對(duì)評(píng)審報(bào)告有異議的，應(yīng)當(dāng)在評(píng)審報(bào)告上簽署不同意見(jiàn)，并說(shuō)明理由，否則視為同意評(píng)審報(bào)告”。第七十五條規(guī)定，對(duì)政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家存在“未按照采購(gòu)文件規(guī)定的評(píng)審程序、評(píng)審方法和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審或者泄露評(píng)審文件、評(píng)審情況的”“與供應(yīng)商存在利害關(guān)系未回避的”“收受采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商賄賂或者獲取其他不正當(dāng)利益”等違法情形的，應(yīng)由財(cái)政部門(mén)分別給予警告、處以罰款、禁止其參加政府采購(gòu)評(píng)審活動(dòng)等處理，直至由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。同時(shí)還規(guī)定，政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家“有上述違法行為的，其評(píng)審意見(jiàn)無(wú)效，不得獲取評(píng)審費(fèi)；有違法所得的，沒(méi)收違法所得；給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”。
2016年，財(cái)政部發(fā)布《政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2016〕198號(hào)），對(duì)評(píng)審專(zhuān)家選聘與解聘、抽取與使用、監(jiān)督管理等方面作出具體規(guī)定。實(shí)踐中，政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家如不按采購(gòu)文件規(guī)定進(jìn)行評(píng)審，可依照《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》《政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家管理辦法》等有關(guān)規(guī)定對(duì)其進(jìn)行處理，其應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。
針對(duì)案例中評(píng)標(biāo)委員會(huì)未按采購(gòu)文件規(guī)定的評(píng)審方法“查詢(xún)供應(yīng)商是否存在被政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)限制參加政府采購(gòu)活動(dòng)等情形”的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)視具體情況并根據(jù)《政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家管理辦法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。
作者：儲(chǔ)成鵬
作者單位：安徽省六安市公共資源交易監(jiān)督管理局
來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》2023年第2期
售前咨詢(xún)專(zhuān)員