近年來(lái)，我國(guó)在推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)方面，著力良多，成效顯著。以信用為基礎(chǔ)的政府分類(lèi)監(jiān)管、行政審批告知承諾制、證明事項(xiàng)清理等工作，極大地降低了市場(chǎng)主體的制度性交易成本，有力提升了我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的全球排名。上海等地也在國(guó)家發(fā)改委指導(dǎo)下，出臺(tái)了《上海市社會(huì)信用條例》等地方性法規(guī)，夯實(shí)了信用管理的法治基礎(chǔ)。社會(huì)信用體系，日益成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。
無(wú)庸諱言，近年來(lái)，由于國(guó)家上位法的缺失，有些地方政府在推行社會(huì)信用治理時(shí)，未能妥當(dāng)理解和遵循合法、比例原則，用力過(guò)猛，在遏制公權(quán)與保護(hù)私益方面，均有失當(dāng)之處，引發(fā)了一些批評(píng)的聲音。我們理解，批評(píng)與責(zé)難，經(jīng)常與改革相伴而行，這也是促使改革走在法治軌道的重要力量。
經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）發(fā)布，對(duì)我國(guó)前一階段的信用體系建設(shè)做出了總結(jié)，并從頂層設(shè)計(jì)的角度，強(qiáng)化了信用管理的法治要求，無(wú)疑將進(jìn)一步提升我國(guó)信用體系建設(shè)的規(guī)范化水平，再次助力我國(guó)營(yíng)商環(huán)境水平的提升。
大體說(shuō)來(lái)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：
法理穩(wěn)固 邏輯清晰
《指導(dǎo)意見(jiàn)》開(kāi)宗明義，將“堅(jiān)持依法依規(guī)”列為原則之首，明確指出，失信行為記錄、嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定等，事關(guān)個(gè)人、企業(yè)等各類(lèi)主體切身利益，必須嚴(yán)格以法律、法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件為依據(jù)。
也就是說(shuō)，信用是指法律主體履行法定或約定義務(wù)的狀態(tài)，而哪些違法或違約行為會(huì)構(gòu)成失信行為，最低的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是地方性法規(guī)。這樣，把價(jià)值判斷的權(quán)力，收至地方性法規(guī)以上，有利于遏制各地濫用信用管理的亂象。例如，有些地方以規(guī)范性文件（俗稱(chēng)“紅頭文件”）的方式，將闖紅燈、吐痰被城管處罰、駕車(chē)闖入公交專(zhuān)用車(chē)道被拍等等，都列為失信行為，這樣勢(shì)必雷區(qū)遍布，人人自危，徒增市場(chǎng)主體的制度性交易成本，這也是《指導(dǎo)意見(jiàn)》所著力避免的。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》的此一規(guī)定，符合《立法法》第82條關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定。也就是說(shuō)，沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。
就法理而言，哪些違法與違約行為要被記為失信行為，這在很大程度上取決于法益衡量及價(jià)值判斷，而且，最好以正面清單的方式來(lái)列示，以明確預(yù)期。例如，《上海市道路交通管理?xiàng)l例》第58條規(guī)定，有下列情形之一的，相關(guān)信息納入本市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)：（一）實(shí)施嚴(yán)重道路交通違法行為，依法被處以暫扣機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證、吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證、拘留等行政處罰的；（二）由他人替代記分、替代他人記分或者介紹替代記分的；（三）發(fā)生交通事故后逃逸的；（四）一年內(nèi)有五次以上道路交通違法逾期不履行處罰決定的。也就是說(shuō)，除了以上四種情形之外，其他情形，例如，違法停車(chē)、違法變道等，都不會(huì)被記為失信行為。
另外，《指導(dǎo)意見(jiàn)》還規(guī)定，確保過(guò)懲相當(dāng)，按照失信行為發(fā)生的領(lǐng)域、情節(jié)輕重、影響程度等，嚴(yán)格依法分別實(shí)施不同類(lèi)型、不同力度的懲戒措施，切實(shí)保護(hù)信用主體合法權(quán)益。這條規(guī)定，堪稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的金字條款，體現(xiàn)了行政法上重要的比例原則。
比例原則著眼于法益的均衡，以維護(hù)和發(fā)展民眾權(quán)利為依歸，是行政法上控制自由裁量權(quán)行使的一項(xiàng)重要原則。早在2010年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》即明確要求“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理違法行為的手段和措施要適當(dāng)適度，盡力避免或者減少對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的損害”。我國(guó)《行政處罰法》第4條也規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。
比例原則的思想最早可追溯至英國(guó)大憲章的規(guī)定，人們不得因?yàn)檩p罪而受重罰。19世紀(jì)，德國(guó)的警察法中首次出現(xiàn)比例原則觀(guān)念，之后比例原則在理論與實(shí)踐中均得到了極大的發(fā)展。德國(guó)行政法學(xué)者奧托·邁爾（Ottomayer）在《德國(guó)行政法》中認(rèn)為，“超越必要性原則即違法的濫用職權(quán)行為”。20世紀(jì)初，德國(guó)另一位行政法學(xué)者弗萊納（F·Fleiner）在《德國(guó)行政法體系》一書(shū)中用“不可用大炮打小鳥(niǎo)”的名言，比喻權(quán)力行使的限度。有鑒于此，《上海市社會(huì)信用條例》第三十二條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)信息主體實(shí)施信用懲戒措施的，應(yīng)當(dāng)與信息主體違法、違約行為的性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)危害程度相適應(yīng)。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)比例原則的強(qiáng)調(diào)，發(fā)出了信用管理依法依規(guī)的最強(qiáng)音。
央地協(xié)同 空間預(yù)留
在《指導(dǎo)意見(jiàn)》面向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)的過(guò)程中，曾有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)全面收權(quán)，將認(rèn)定失信行為及聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲的權(quán)力，收至行政法規(guī)層級(jí)，從而實(shí)現(xiàn)“全國(guó)統(tǒng)一”的信用管理格局。此種見(jiàn)解，遵循的是行政法一以貫之的控權(quán)思路。果如此，則各地立法機(jī)構(gòu)基本上就無(wú)所作為了。
這里的核心問(wèn)題是，地方性法規(guī)是否有權(quán)設(shè)定信用標(biāo)準(zhǔn)，以及如何理解信用獎(jiǎng)懲。
如上所述，《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，失信行為記錄、嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定和失信懲戒等，必須以地方性法規(guī)設(shè)定信用標(biāo)準(zhǔn)。
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